國土計畫法實施前的「最後機會」：農地變更即將終結

發佈日期：2023 年 6 月 12 日
修改日期：2024 年 8 月 16 日|國土計畫, 特定工廠, 興辦事業

國土計畫法將於 2025 年 5 月 1 日正式實施，意味著長達近 50 年的區域計畫法即將進入尾聲。根據國土計畫法的體系，未來土地使用分區將無法進行變更，只能透過申請同意使用或取得使用許可來進行特定用途。這也代表著農地轉變為建地或特定目的事業用地的歷史即將結束。目前在新法實施前的這段時間，將成為計劃進行農地變更的人的「最後機會」。在未來的民國 114 年 5 月 1 日之後，現有都市計畫內土地和國家公園土地仍將受到都市計畫法和國家公園法的管制，但非都市土地的區域計畫法及相關子法將停止適用，改由國土計畫法全面管理。因此，農地必須在 114 年 4 月 30 日之前完成變更（非掛件），才能享受農地變更所帶來的符合土地使用需求、建蔽率提高以及土地增值的好處。

國土計畫法將於 114 年上線

何謂國土計畫法？

國土計畫法是為了因應氣候變遷、確保國土安全、保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展而制定的法律。

國土計畫法將取代已經施行 50 年的「區域計畫法」，將全國土地分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」四大類。國土計畫法自民國 105 年 5 月 1 日公布施行後，將分三階段持續辦理：

第一階段為 2 年內（107 年 4 月 30 日）公告全國國土計畫；

第二階段是在第一階段公告三年內（110 年 4 月 30 日）公告縣市國土計畫；

第三階段為第二階段公告後四年內（114 年 4 月 30 日）公告國土功能分區圖；

從此，國土計畫法將全面執行，原有的區域計畫法將不再適用。國土計畫法上路後，將影響民眾的土地使用方式。舉例來說，農地將不能隨意變更成建地，在農業發展地區的土地上，未來將只能興建農業發展設施，不得隨意興建工業區、工廠、加油站等與農業無關的建物。國土計畫法也針對違規土地使用制定了罰則，違規者將依照申請使用性質面臨不同的罰鍰，金額自新臺幣 6 萬元至 500 萬元不等。另外，針對大規模違規使用，例如 2 公頃以上之大型開發案，才會適用新臺幣 30 萬元以上之罰則。而違反國土計畫法釀成災害、致人於死或致人重傷者，才會受到刑責處罰。

國土功能分區的劃設

國土計畫法於 104 年 12 月在立法院三讀通過，旨在確保國土安全、保護自然環境和人文資產，促進資源和產業的合理配置，強化國土整合管理機制，並修復環境敏感和受破壞的國土地區，以實現國家的永續發展目標。這項法案的實施將取代現行規範非都市土地的區域計畫法。藉由國土計畫法的上路，我們將建立更完善的國土管理體系，維護國土資源的可持續利用，並保護我們珍貴的環境和文化遺產。功能分區之劃設及土地使用管制，主要分成以下四個部分：

  • 國土保育地區：劃設的目的是為了保護環境，防止人為破壞。依據保育的程度、天然資源、自然生態景觀、災害及其防治設施分布情形，並依照環境敏感程度再細分為三類。
    • 第一類：此類區域具有豐富的自然資源、重要的生態系統或易發生災害的條件，環境敏感程度最高。因此，原則上禁止或限制任何開發行為。例如，野生動物保護區、重要棲息環境、國家級重要濕地等都屬於此類。
    • 第二類：此類區域環境敏感程度較低，允許在符合特定條件下進行開發。
    • 第三類：包括國家公園計畫範圍等其他必要的分類。
    • 在國土保育地區內，區域計畫實施前或原先生成的合法建築物或設施，即使不符合新的土地使用管制內容，仍然可以繼續使用和修繕。然而，這些建築物或設施不得進行增建、改建或重建，除非其用途符合國土保育地區的規定。
  • 海洋資源地區：除了目前已經實施的都市計畫區及國家公園之外，會依據內水與領海的現況及未來的發展，考量海洋資源保育利用、原住民族傳統使用、特殊用途以及其他使用需求來劃設，並規範海洋的使用秩序。根據使用需求，海洋資源地區分為三類：
    • 第一類：此類區域的使用性質具有排他性，例如在特定海域範圍內設置人為設施，並管制人員、船舶或其他行為進入或通過。
    • 第二類：此類區域的使用性質具有相容性，允許在不設置人為設施的情況下進行使用，例如海域公共通行或公共水域使用。
    • 第三類：包括其他必要的分類，例如尚未規劃或使用的海域，將根據海洋資源條件給予不同程度的使用管制。
    • 值得注意的是，填海造地案件只能在城鄉發展地區提出申請，並且必須符合海岸及海域的規劃，以加強管制。
  • 農業發展地區：劃設的目的在於提供農業發展使用，會參考農地生產資源條件及生態環境，從原先分成一般及特定農業區，改為五種類型：
    • 第一類：此類區域擁有優良的農業生產環境，對於維持國家糧食安全至關重要，例如農產專業區、農地重劃地區等。此類區域原則上僅供農業生產及其必要產銷設施使用。
    • 第二類：此類區域擁有良好的農業生產環境，鼓勵發展多元化的農業活動，例如農產品加工、休閒農業等。
    • 第三類：此類區域指的是坡地農地。
    • 第四類：此類區域指的是鄉村區及原民聚落。
    • 第五類：包括都市計畫農業區等其他必要的分類。
    • 在農業發展地區內，允許從事與「農業產、製、儲、銷、休閒農業」等相關的土地使用。
  • 城鄉發展地區：提供都市及周邊產業發展需求，依照都市化程度劃設，並依發展程度區分為三類。
    • 第一類：此類區域都市化程度高，住宅或產業活動高度集中，例如都市計畫區。
    • 第二類：此類區域都市化程度較低，但住宅或產業活動仍具有一定規模，例如鄉村區或特定專用區。
    • 第三類：包括其他必要的分類，例如地方政府已有具體規劃、預留給未來產業發展的土地。
    • 新訂或擴大都市計畫案件，只能在城鄉發展地區內進行。

國土計畫法旨在透過重新劃分土地，持續推動發展和保護，確保土地的永續性。在這個轉換過程中，政府會盡力保障民眾的基本權利，但同時也以維護土地倫理為主要目標，以建立更緊密且永續的國土空間，提供民眾優質的居住環境。目前，國土計畫法正進行第二階段的進度，地方縣市根據中央的原則，進行邊界調整和錯誤修正，並預計在民國 114 年 4 月 30 日前公告「縣國土功能分區圖」。預計於民國 114 年 5 月 1 日正式實施新法。

國土功能分區圖的劃設，將影響土地的變更使用方式。在國土計畫法實施後，農地變更為建地的管道將被限制，未來土地使用分區將無法任意變更，僅能透過申請「同意使用」或取得「使用許可」來進行特定用途。在國土計畫法實施後，違反土地使用管制規定的罰則將變得更加嚴格。違規者將面臨高額罰款，並可能被勒令停工、拆除違建，甚至追究刑事責任。

國土計畫法與區域計畫法的差異

國土計畫法和區域計畫法的差異主要體現在以下幾個方面：

  • 立法目的：區域計畫法自 1974 年開始施行，主要目標是促進區域均衡發展和資源的合理利用。然而，隨著時代變遷，區域計畫法逐漸顯露出不足之處，例如缺乏國土整體規劃、農地流失嚴重、以及對環境保護的重視不足等問題。有鑑於此，國土計畫法於 2016 年開始實施，旨在強化國土整體規劃，以因應氣候變遷、確保國土安全、保育自然環境和人文資產，並促進資源與產業的合理配置，追求國家的永續發展。
  • 土地分類：區域計畫法將非都市土地劃分為 11 種使用分區，包括特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區等。國土計畫法則將全國土地分為四大類：「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」和「城鄉發展地區」，並依據各區功能和特性進行更細緻的分類管理。
  • 農地變更：在區域計畫法下，農地可以申請變更為建地，導致農地炒作和農地流失問題嚴重。國土計畫法實施後，將嚴格限制農地變更，原則上農地只能作農業使用，以確保糧食安全和農業生產環境。
  • 罰則：國土計畫法相較於區域計畫法，對於違反土地使用管制的行為，制定了更嚴格的罰則。例如，在國土計畫法下，未經許可從事與國土功能分區不符的土地使用，最高可處新臺幣五百萬元罰鍰。
  • 實施方式：區域計畫法和國土計畫法都採取三階段實施。然而，國土計畫法更加強調「由下而上」的規劃理念，要求地方政府依據自身情況擬定國土計畫，並定期檢討和更新。

國土計畫法是為了解決區域計畫法的不足而制定，旨在建立更完善的國土管理體系，以實現國土資源的永續利用。國土計畫法實施後，將對台灣的土地使用方式產生重大影響，並影響到各個層面的土地利用，包含農地、海洋資源、城鄉發展以及國土保育等。

民眾參與國土計畫的機制

國土計畫法非常重視民眾的參與，在計畫擬定和審議的過程中，提供多種機制讓民眾表達意見、參與討論。

  • 公開展覽與公聽會：在國土計畫擬定、變更、以及申請使用許可等階段，主管機關都必須辦理公開展覽和公聽會。民眾可以在公開展覽期間內以書面方式向主管機關提出意見，並在公聽會上表達意見和參與討論。
  • 資訊公開：國土計畫的相關資訊，包含審議進度、結果、民眾陳情意見等，都會透過網路、政府公報等管道公開讓民眾了解。
  • 參與審議：各級國土計畫審議會，除了政府代表外，還會遴聘學者專家、民間團體代表參與，提供意見。

透過這些機制，民眾可以參與國土計畫的規劃過程，表達意見，監督政府，共同守護台灣的土地。

補充說明國土計畫法中與民眾參與相關的重要條文：

  • 國土計畫法第 12 條：規範國土計畫擬定、變更時公開展覽和公聽會的程序，以及民眾意見的提出方式。
  • 國土計畫法第 25 條：規範申請使用許可時公開展覽和公聽會的程序，以及民眾意見的提出方式。

法規連結：國土計畫法

國土計畫法對土地所有權人的影響

國土計畫法將於 2025 年 5 月 1 日正式實施，取代實施已久的區域計畫法，對土地所有權人影響重大，尤其是非都市土地的所有權人。主要影響包括如下：

  1. 農地變更使用將更加困難：國土計畫法上路後，農地將只能作農業使用，不得作其他非農業使用之用途，農地變更為建地的機會將被限縮。
  2. 土地價值可能受到影響：過去農地因為有機會變更為建地，價格不斷上漲，但在國土計畫法實施後，農地價值可能會受到影響，部分農地價格可能下跌。
  3. 違規使用土地的罰則提高：在國土計畫階段，違反土地使用管制的罰則將比照區域計畫法的規定提高。
  4. 既有合法使用不受影響：國土計畫法實施後，原有的合法建築物、設施，只要不新增、改建或重建，仍可繼續使用。

土地所有權人應注意的事項：

  • 及早了解國土計畫內容: 各縣市政府會公布國土計畫相關資訊，土地所有權人應主動了解自身土地的劃設情況及使用規定。
  • 把握時間辦理土地變更: 國土計畫法實施前，仍有一段緩衝期，有意辦理土地變更的民眾應把握時間。
  • 合法使用土地，避免違規: 國土計畫法實施後，違規使用土地的罰則將提高，土地所有權人應遵守相關規定。

國土計畫法對地方政府的挑戰

國土計畫法對地方政府確實帶來許多挑戰，以下從劃設、產業發展和溝通三方面說明：

一、劃設與管理上的挑戰

  • 國土計畫法要求地方政府依法將土地劃分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區四大功能分區，並依據不同分區制定相應的土地使用管制規則。
  • 地方政府需要根據中央的通案性劃設原則，並考量轄區內的農地條件、產業發展需求和原住民傳統文化等因素，進行精準的土地功能分區劃設。

這需要地方政府投入大量的人力、物力和時間進行土地調查、分析、規劃和協調，並建立完善的國土資訊系統。

二、產業發展與國土保育的平衡

  • 國土計畫法強調國土保育和永續發展，但也需要兼顧地方的經濟發展需求。
  • 地方政府在劃設國土功能分區時，需要在保護農地、維護糧食安全和促進產業發展之間取得平衡。

例如，桃園市政府在劃設國土功能分區時，除了劃設農業發展地區以保留農地外，也劃設了產業儲備用地，以供未來產業發展使用。

三、與民眾溝通和化解疑慮

國土計畫法的實施涉及民眾的土地使用權益，地方政府需要積極與民眾溝通，說明國土計畫法的內容和影響，並妥善處理民眾的意見和訴求。

例如，針對農民擔心的「天價罰金」問題，國土管理署多次公開澄清，並說明國土計畫法僅針對大規模違規使用，一般小面積違規與現行區域計畫法規定相同。

此外，地方政府也需要建立完善的配套措施，例如提供農民轉型輔導、協助產業發展等，以減輕國土計畫法對民眾的衝擊。

國土計畫法與其他相關法規的整合

國土計畫法將成為台灣國土空間發展的最高指導原則，而其他相關法規也將配合國土計畫法的方向進行調整。

  • 國土計畫法將取代區域計畫法，成為非都市土地使用管制的主導法規。未來國土計畫法上路後，「都市土地」及「國家公園」的管轄法令都沒變，但「非都市土地」將改由「國土計畫法」作為最高指導法源，「區域計畫法」將同時落日。
  • 國土計畫法公告實施後，將取代區域計畫法分三階段轉換為國土計畫制度。
  • 國土計畫法上路後，將影響現有區域計畫階段，違反土地使用管制的罰則。
  • 國土計畫法要求各目的事業主管機關在擬定部門計畫時，必須要參考國土計畫的指導方向。
  • 未來國土功能分區圖上路後，都市計畫農業區的利用將會被限縮，管制將盡量與農業發展地區第一類相同。
  • 國土計畫法也賦予原住民族參與國土規劃的權利，並要求政府在進行國土規劃時，必須尊重原住民族的文化和權益。

提升土地使用價值 ! 請把握時限 !

農地地主有機會將農地變更為建地、露營場、長照中心、休閒農場或太陽能光電場等特定用途，但需符合相應的條件。相較於變更使用分區（土地面積 2 公頃以上），變更使用地編定（土地面積 2 公頃以下）的程序較為簡單且時程較短，通常需要約 1 年半至 2 年的時間。考慮到國土計畫法全面施行的時間尚餘約 2 年，現在是農地進行最後一次變更的機會。

農地變更後的用途相當多元化，包括農產品或水產品集貨與運銷場所、廢棄物清理設施、土資場、運動場館、社會福利設施、宗教建築、長期照顧服務機構、寵物生命紀念設施以及特定工廠設施等。透過變更，可以大幅提升農地的使用價值。

特別是隨著台灣步入超高齡社會，長照機構成為未來急需的設施。如果能在國土計畫法全面實施之前抓住機會，將農地變更為特定目的事業用地，不僅符合未來需求趨勢，還能大幅提升土地價值，充分發揮土地的潛力。農地地主絕不能錯過這最後的機會，否則將失去相應的權益。抓緊時機，讓土地發揮最大效益！

如果農地想要進行變更，轉為建地或特定用途使用，有以下三個要點需要注意。

第一：確認該土地不位於第一級環境敏感區，例如特定水土保持區、水庫蓄水範圍或優良農田等地。

第二：最好是基地靠近8米以上的計劃道路或現有巷道，這樣有利於交通便利和發展的便利性。

第三：如果基地位於山坡地，則在進行變更編定之前，需要取得水土保持完工證明書，以確保在土地變更後的保持水土的安全性。這些是農地變更的重要條件和程序，需要遵守相關的法規和要求。

國土計畫法 相關問與答

持續整理最新國土計畫相關問答整理：

問：國土計畫法通過了嗎 ?
答：國土計畫法於 2015 年 5 月 1 日公佈實施，並將分為 3 階段實施，來取代《區域計畫法》。第 3 階段預計於 2025 年 4 月 30 日前由內政部公告「縣市國土功能分區圖」，到時將全面實施國土計畫制度。

問：區域計畫法何時會廢止 ?
答：由於區域計畫法將於 2025 年 4 月 30 日被國土計畫法正式取代。距離國土計畫法全面實施已剩不到一年時間，有計畫進行農地變更的人必須把握時間進行變更，才能享受變更後帶來的效益。超過此時間點，非都市土地的變更法令將不存在 !

問：國土計畫法之下還可以蓋農舍嗎 ?
答：國土計畫法下並沒有完全禁止農舍搭建，但有其相規定與限制。農舍的申請仍需依「區域計畫法」所編定的農牧用地、養殖用地、鹽業用地範圍內，根據農業發展條例相關規定申請。國土計畫法的實施，並未完全禁止農舍搭建，但對於農地的使用將更加嚴格。

問：國土計畫法的分區查詢方式為何 ?
答：可至 全國土地使用分區資料查詢系統 查詢，即可知道目前所在土地的分區是什麼了。

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